JOURNAL
À retenir : Le 9 novembre 2023, la Section du contentieux du Conseil d'État a annulé le décret du 21 juin 2023 ayant dissous « Les Soulèvements de la Terre » (CE, Sect., 9 nov. 2023, n° 476384 et autres). Fondée sur l'article L. 212-1 du code de la sécurité intérieure, la mesure visait un mouvement écologiste accusé d'inciter à des dégradations d'infrastructures. Le Conseil d'État reconnaît des provocations, explicites et implicites, à des agissements violents contre les biens, mais juge leur portée insuffisante pour caractériser des troubles assez graves pour justifier la dissolution. La décision précise ainsi les critères de la dissolution administrative des associations et groupements de fait.
Créé en 2021, le mouvement « Les Soulèvements de la Terre » organise des actions militantes revendiquées par « saisons », dans le champ de la défense de l'environnement et de la lutte contre l'accaparement des ressources naturelles. Le 21 juin 2023, le pouvoir exécutif a prononcé sa dissolution par décret pris sur le fondement du 1° de l'article L. 212-1 du code de la sécurité intérieure (« CSI »), au motif que ce groupement inciterait à des agissements violents contre les biens. Suspendue en référé par une ordonnance du 11 août 2023 (n° 476385, 476396, 476409, 476948), l'exécution du décret a finalement été neutralisée au fond par la Section du contentieux du Conseil d'État, qui l'a annulé le 9 novembre 2023 (CE, Sect., 9 nov. 2023, Les Soulèvements de la Terre et autres, n° 476384, 476392, 476408, 476946). Cette décision, qui sonne comme un avertissement plus que comme une victoire pour le groupement de fait, offre l'occasion de revenir sur le régime de la dissolution administrative des associations et des groupements de fait.
La dissolution d'une association ou d'un groupement de fait constitue une mesure de police administrative destinée à prévenir les atteintes graves à l'ordre public. Il en résulte un régime dérogatoire, dont les contours ont été redessinés à plusieurs reprises depuis son origine.
La procédure aujourd'hui prévue à l'article L. 212-1 du CSI trouve son origine dans la loi du 10 janvier 1936 sur les groupes de combat et les milices privées, laquelle ne prévoyait initialement que trois motifs de dissolution : la provocation à des manifestations armées dans la rue, l'organisation en groupes de combat ou milices armées, et l'atteinte à l'intégrité du territoire ou à la forme républicaine du gouvernement. Ce socle a ensuite été enrichi au gré des préoccupations successives du législateur : l'ordonnance du 30 janvier 1944 a ajouté un motif tiré de l'entrave aux mesures de rétablissement de la légalité républicaine ; la loi n° 51-18 du 5 janvier 1951 a visé les associations de collaborateurs ; la loi n° 72-546 du 1er juillet 1972, dite loi Pleven, a introduit le motif de provocation à la discrimination, à la haine ou à la violence ; la loi n° 86-1020 du 9 septembre 1986 a intégré la provocation à des actes de terrorisme. La codification opérée en 2012 (ordonnance n° 2012-351 du 12 mars 2012) s'est faite à droit quasi constant, la section du CSI concernée demeurant intitulée, jusqu'en 2021, « Groupes de combat et milices privées ». Il a fallu attendre la loi n° 2021-1109 du 24 août 2021 confortant le respect des principes de la République pour que le champ de la dissolution soit sensiblement étendu : le 1° de l'article L. 212-1 du CSI vise désormais la provocation à des agissements violents « à l'encontre des personnes ou des biens », sans restriction de lieu, tandis qu'un nouvel article L. 212-1-1 du CSI permet d'imputer à une association ou à un groupement de fait les agissements de ses membres, dès lors que ses dirigeants, informés, se sont abstenus de les faire cesser. C'est sur le fondement de ces dispositions, déclarées conformes à la Constitution par le Conseil constitutionnel (CC, 13 août 2021, n° 2021-823 DC), qu'a été prononcée la dissolution litigieuse.
La procédure de dissolution administrative concerne aussi bien les associations, régies par la loi du 1er juillet 1901, que les groupements de fait, dont la qualification suppose une appréciation factuelle. Dans la décision commentée, le Conseil d'État retient qu'un ensemble de personnes organisées en vue d'une expression collective, identifiable par sa dénomination, son logo et ses publications sur internet et les réseaux sociaux, suffit à caractériser un groupement de fait au sens de l'article L. 212-1 du CSI, reprenant en substance le faisceau d'indices proposé par le rapporteur public dans ses conclusions sur cette affaire. Dès lors qu'une telle qualification est retenue, la décision de dissolution, prise par décret en conseil des ministres et signée par le Président de la République en application de l'article 13 de la Constitution, doit être motivée et ne peut intervenir qu'au terme d'une procédure contradictoire permettant à l'association ou au groupement de présenter des observations écrites et, sur sa demande, orales — garanties dont le Conseil constitutionnel a fait un élément déterminant de la conformité du dispositif à la Constitution (CC, 13 août 2021, n° 2021-823 DC). Ces garanties ont, en l'espèce, été respectées.
Eu égard à la gravité de l'atteinte portée par une mesure de dissolution à la liberté d'association, principe fondamental reconnu par les lois de la République, le Conseil d'État juge que l'article L. 212-1 du CSI est d'interprétation stricte et ne peut être mis en œuvre que pour prévenir des troubles graves à l'ordre public (CE, Sect., 9 nov. 2023, n° 476384). Il en résulte qu'une dissolution fondée sur le 1° de cet article suppose une incitation, explicite ou implicite, à des agissements violents contre les personnes ou les biens, et non ces agissements eux-mêmes. Le Conseil d'État précise à cet égard que constitue une telle provocation le fait, pour une organisation, de légitimer publiquement des agissements violents d'une gravité particulière, même a posteriori et quels qu'en soient les auteurs, ou de s'abstenir de mettre en œuvre les moyens de modération dont elle dispose pour réagir à des incitations explicites diffusées sur ses propres canaux de communication — solution déjà esquissée à propos du rôle de modérateur d'une organisation sur ses réseaux (CE, 24 sept. 2021, Association Barakacity, n° 445979). En l'espèce, si aucune provocation explicite à la violence contre les personnes ne pouvait être imputée aux Soulèvements de la Terre, le Conseil d'État relève que le groupement s'inscrivait, à travers ses publications, dans une mouvance prônant la « désobéissance civile » et la dégradation d'infrastructures, qu'il avait incité à porter des dommages à certains équipements et qu'il avait, a posteriori, légitimé publiquement ces dégradations. Le moyen tiré de ce que ces prises de position participeraient d'un débat d'intérêt général sur l'environnement a été écarté comme inopérant sur la qualification même de la provocation.
La reconnaissance d'une provocation ne suffit cependant pas, à elle seule, à justifier la dissolution : encore faut-il que la mesure soit adaptée, nécessaire et proportionnée à la gravité des troubles susceptibles d'être portés à l'ordre public, solution que le Conseil d'État avait déjà retenue à propos de la dissolution de l'association Génération Identitaire (CE, 2 juill. 2021, Association Génération Identitaire, n° 451741) et qu'il reprend en substance dans la décision commentée (CE, Sect., 9 nov. 2023, n° 476384). Pour apprécier ce degré de gravité, le rapporteur public proposait de retenir plusieurs critères convergents : le contenu et la teneur des provocations, leur contexte, leur récurrence, leur résonance auprès du public et leurs effets réels. À l'inverse, la cause défendue par l'organisation ou ses autres activités licites demeurent, par elles-mêmes, sans incidence sur cette appréciation. Or, en l'espèce, le Conseil d'État retient que la portée des provocations imputables aux Soulèvements de la Terre, mesurée notamment par leurs effets réels, ne permettait pas de regarder la dissolution comme une mesure adaptée, nécessaire et proportionnée à la gravité des troubles susceptibles d'être portés à l'ordre public. Le décret du 21 juin 2023 est, par conséquent, annulé — alors même que, le même jour, la Section du contentieux confirmait par trois autres décisions la dissolution d'associations et groupements dont les agissements présentaient un caractère plus grave et plus récurrent.
Le 9 novembre 2023 a sonné comme une victoire pour Les Soulèvements de la Terre. Il est cependant permis de s'interroger sur la portée exacte de ce succès contentieux. Le Conseil d'État ne conteste pas l'existence, en germe, d'une provocation explicite et implicite à des agissements violents contre les biens : seule l'insuffisante gravité des troubles constatés a permis au groupement d'échapper à la dissolution. Dès lors que le mouvement poursuit ses actions sous forme de « saisons » et qu'il en a annoncé une septième, il n'est pas exclu que la gravité requise vienne, à l'avenir, à être caractérisée au regard des mêmes critères. Au surplus, le Conseil d'État a pris soin de préciser que la mesure n'était pas proportionnée « à la date du décret attaqué » (CE, Sect., 9 nov. 2023, n° 476384) — précision qui interroge, dès lors que le juge de l'excès de pouvoir apprécie en principe la légalité d'une décision à la date à laquelle elle a été prise. Simple prudence rédactionnelle ou avertissement implicite adressé au groupement ? La question reste ouverte. En tout état de cause, toute reconstitution d'un groupement dissous exposerait ses participants aux peines prévues par l'article 431-15 du code pénal, soit trois ans d'emprisonnement et 45 000 euros d'amende.
Comme le rappelait déjà la Cour européenne des droits de l'homme à propos de la liberté d'association, « la manière dont la législation nationale consacre [cette liberté] et l'application de celle-ci par les autorités dans la pratique sont révélatrices de l'état de la démocratie dans le pays dont il s'agit » (CEDH, 10 juill. 1998, Sidiropoulos et autres c/ Grèce, n° 26695/95). La décision du 9 novembre 2023 illustre, à sa manière, cette exigence de rigueur : une secousse pour l'administration, avant peut-être un séisme pour le mouvement.
La dissolution administrative d'une association ou d'un groupement de fait reste une mesure de police lourde de conséquences, dont la légalité s'apprécie au cas par cas à l'aune d'un contrôle de proportionnalité exigeant. Fleurus Avocats accompagne les associations, collectivités et acteurs publics confrontés à des mesures de police administrative portant atteinte à des libertés publiques, dans l'analyse de leur légalité comme dans la conduite du contentieux devant le juge administratif. Sur ce terrain voisin du contrôle de proportionnalité des mesures de police au regard des libertés fondamentales, on pourra utilement se reporter à notre article « Réquisition face au droit de grève ».
