JOURNAL
À retenir : la loi n° 2025-1249 du 22 décembre 2025 portant création d'un statut de l'élu local modifie l'article 432-12 du code pénal sur la prise illégale d'intérêts : l'intérêt public est désormais exclu de l'infraction, qui doit être commise « en connaissance de cause ». La loi retouche aussi les articles L. 1111-6, L. 2131-11, L. 3132-5 et L. 4142-5 du CGCT : la seule présence en séance ne vaut plus participation à la délibération, et les élus déportés au titre de l'article L. 1111-6 ne sont plus comptés pour le quorum. Ces avancées laissent toutefois subsister d'importantes incertitudes, notamment sur la portée de la notion d'« intérêt public » et sur l'articulation entre régimes administratif et pénal.
La loi n° 2025-1249 du 22 décembre 2025 portant création d'un statut de l'élu local modifie l'article 432-12 du code pénal relatif à la prise illégale d'intérêts et l'article L. 1111-6 du code général des collectivités territoriales (CGCT) relatif à la représentation institutionnelle des élus. Elle s'inscrit dans le prolongement de la loi n° 2022-217 du 21 février 2022, dite loi « 3DS », dont elle approfondit et, pour partie, corrige l'équilibre. Alors que la loi de 2022 avait entrepris de sécuriser l'exercice des mandats locaux par une première rationalisation des situations de représentation institutionnelle, la réforme de 2025 intervient cette fois au cœur même de l'incrimination pénale, avec une volonté assumée de mise en cohérence avec le droit des collectivités territoriales.
Cette intervention n'est pas neutre. La jurisprudence pénale avait consacré une lecture objectivée de la prise illégale d'intérêts, largement détachée de toute exigence d'enrichissement personnel ou d'intentionnalité caractérisée : la seule participation d'un élu à une décision intéressant une structure au sein de laquelle il siégeait suffisait, en pratique, à faire peser un risque pénal significatif. Cette lecture a durablement structuré les pratiques locales, nourrissant une peur du risque pénal et conduisant à des mécanismes de déport parfois excessifs, au détriment du fonctionnement normal des assemblées délibérantes.
La loi du 22 décembre 2025 opère une double évolution. D'une part, elle exclut désormais expressément du champ de l'article 432-12 du code pénal « l'intérêt public ou l'intérêt dont la prise en compte est exclue par la loi », consacrant sur le terrain pénal une logique déjà esquissée à l'article L. 1111-6 du CGCT. D'autre part, elle renforce l'élément intentionnel de l'infraction en exigeant qu'elle soit commise « en connaissance de cause », rompant avec une conception où l'élément moral apparaissait largement absorbé par la seule situation objective de l'élu. La réforme invite ainsi à reconsidérer le droit des conflits d'intérêts des élus locaux non comme un bloc homogène, mais comme un système dual où prévention administrative et répression pénale se rapprochent sans totalement se confondre.
La prise illégale d'intérêts, définie à l'article 432-12 du code pénal, a longtemps été marquée par une interprétation jurisprudentielle extensive. La chambre criminelle de la Cour de cassation a ainsi admis, dans une décision rendue le 19 mars 2008 et couramment désignée comme l'affaire « Ville de Bagneux » (Cass. crim., 19 mars 2008, n° 07-84.288, publié au bulletin), que l'intervention d'un élu dans une affaire intéressant une entité qu'il administre suffit à caractériser l'infraction, indépendamment de tout enrichissement personnel ou de tout mobile particulier. Cette lecture objectivée a conduit à une prudence parfois contraignante en matière de déport et de participation aux délibérations. La loi « 3DS » du 21 février 2022 avait constitué une première tentative de correction, en introduisant dans le CGCT des mécanismes de neutralisation de certains conflits d'intérêts dits « public-public ». Cette réforme est toutefois apparue rapidement incomplète, dès lors qu'elle n'affectait pas le cœur de l'incrimination pénale : avant l'intervention de la loi du 22 décembre 2025, l'article 432-12 du code pénal, dans sa rédaction issue de la loi n° 2021-1729 du 22 décembre 2021 pour la confiance dans l'institution judiciaire, ne distinguait pas selon la nature publique ou privée de l'intérêt en cause.
La loi n° 2025-1249 du 22 décembre 2025 introduit, pour la première fois, une exclusion expresse : le texte prévoit désormais que « ne constitue pas un intérêt au sens du présent article un intérêt public ou un intérêt dont la prise en compte est exclue par la loi ». La loi de 2025 exclut ainsi l'intérêt public du champ de l'article 432-12 du code pénal, sans toutefois en définir la notion. Lors des débats parlementaires, la présidente de la commission des lois du Sénat a rappelé que l'un des objectifs du texte était de répondre à la crainte pénale des élus liée aux règles de déport, en visant notamment les élus membres à la fois d'une collectivité territoriale et d'un organisme de droit public ou privé (société publique locale, société d'économie mixte), dès lors qu'ils ne perçoivent ni rémunération ni avantage particulier (Sénat, résumé des débats, proposition de loi portant création d'un statut de l'élu local). Cette lecture confirme que la notion d'« intérêt public » retenue par le législateur doit être comprise de manière fonctionnelle, en cohérence avec le droit administratif des conflits d'intérêts, plutôt que selon une approche strictement organique.
Le rapport remis par Christian Vigouroux en 2025 sur la sécurisation de l'action des autorités publiques (rapport Vigouroux, 2025) avait envisagé une solution plus restrictive, consistant à limiter l'exonération pénale aux seuls intérêts pris dans l'exercice d'une activité de service public administratif, à l'exclusion des activités industrielles et commerciales. Le législateur de 2025 n'a pas retenu cette option : en adoptant la notion générale d'« intérêt public », sans référence au service public administratif ni distinction selon la qualification SPA ou SPIC de l'activité exercée, il a délibérément choisi une approche plus large que celle proposée par le rapport Vigouroux. Ce choix normatif conduit, sous réserve de l'interprétation du juge pénal, à ne pas limiter la notion d'intérêt public aux seules collectivités territoriales ou aux seuls établissements publics administratifs : elle pourrait couvrir les situations dans lesquelles un élu siège, en qualité de représentant de sa collectivité, au sein d'un établissement public industriel et commercial ou d'un groupement d'intérêt public, dès lors que cette participation s'inscrit dans une mission d'intérêt général et qu'aucun intérêt personnel, rémunération ou avantage particulier n'est caractérisé. Cette exclusion du champ pénal ne constitue toutefois pas une immunité générale : elle cesse de jouer dans les hypothèses expressément prévues par la loi, notamment en matière de marchés publics, ou dès lors qu'apparaît un intérêt personnel déterminant.
L'introduction, à l'article 432-12 du code pénal, de la formule selon laquelle l'infraction doit être commise « en connaissance de cause » constitue un autre apport majeur de la réforme. Avant la loi de 2025, l'article 432-12, y compris dans sa rédaction issue de la loi du 22 décembre 2021 pour la confiance dans l'institution judiciaire, ne comportait aucune référence explicite à l'élément intentionnel : la chambre criminelle privilégiait de longue date une approche objectivée, l'intention coupable étant déduite de la seule connaissance, par l'élu, de sa participation à une opération dont il avait la charge. En exigeant une commission « en connaissance de cause », le législateur réhabilite l'élément moral d'un délit dont l'intentionnalité était, en pratique, largement absorbée par la situation objective de l'élu — une évolution qui répond directement aux critiques du rapport Vigouroux sur le caractère devenu largement théorique de cet élément moral. Il reste toutefois à déterminer si cette précision conduira le juge pénal à exiger une démonstration effective de la conscience de l'illégalité, ou si cette connaissance continuera d'être présumée à raison de la qualité et de l'expérience de l'élu. Deux lectures sont envisageables : soit la chambre criminelle continue de déduire l'élément moral de la connaissance de la situation objective — qualité de l'élu, expérience, avertissements reçus, obligations déontologiques connues — soit elle exige une démonstration positive et autonome de la conscience du caractère conflictuel de la situation, l'accusation devant alors établir que l'élu ne pouvait ignorer la portée de son intérêt. À ce stade, aucune indication jurisprudentielle ne permet de privilégier l'une ou l'autre de ces interprétations.
L'évolution du droit pénal ne constitue pas une réforme isolée : elle s'inscrit dans une mise en cohérence avec l'article L. 1111-6 du CGCT, qui organise depuis la loi « 3DS » le régime des situations de représentation institutionnelle des élus. Ce texte prévoit que les représentants d'une collectivité territoriale désignés pour participer aux organes décisionnels d'une autre personne morale de droit public ou privé ne sont pas considérés, du seul fait de cette désignation, comme ayant un intérêt au sens notamment de l'article 432-12 du code pénal, sous réserve qu'ils ne perçoivent ni rémunération ni avantage particulier et hors de certaines hypothèses limitativement énumérées, notamment en matière de commande publique. La réforme de l'article 432-12 prolonge ainsi une logique déjà à l'œuvre en droit administratif : neutraliser les situations de conflit dites « public-public » lorsque l'élu agit pour le compte de la collectivité, sans intérêt personnel. L'article L. 1111-6 du CGCT, tel qu'issu de la loi du 22 décembre 2025, subordonne cette neutralisation à l'absence de « rémunération ou d'avantage particulier », sans toutefois définir ces notions. Lors des débats au Sénat, la rapporteure de la commission des lois a exprimé ses réserves sur le maintien de cette notion sans clarification (Sénat, interventions de Jacqueline Eustache-Brinio, proposition de loi portant création d'un statut de l'élu local) ; aucune définition positive n'a pourtant été introduite dans le texte final. Il ressort néanmoins des échanges parlementaires que le législateur a entendu écarter l'indemnité de fonction comme critère déclencheur d'un déport : assimiler les indemnités perçues par un maire ou un président d'exécutif local à une « rémunération » ou à un « avantage particulier » serait contraire à l'intention exprimée lors des débats. La question des avantages en nature attachés à certaines fonctions exécutives (véhicule de fonction, moyens matériels) est plus délicate. En l'absence de définition spécifique en droit des collectivités territoriales, il peut être éclairant de se référer à la construction jurisprudentielle et doctrinale du droit des sociétés, où la notion d'« avantage particulier » est utilisée de longue date sans définition légale générale : le code de commerce la vise notamment à son article L. 225-8, pour la constitution des sociétés anonymes, sans la définir. La doctrine en dégage une définition fonctionnelle : constitue un avantage particulier toute faveur, pécuniaire ou non, accordée à titre personnel à une ou plusieurs personnes déterminées, créant une rupture d'égalité — un caractère personnel et individualisé, et l'existence d'un privilège distinct du régime ordinaire, plutôt qu'un avantage attaché de manière générale à une fonction. Transposée à l'article L. 1111-6 du CGCT, cette grille de lecture conduit à considérer que des avantages matériels attachés de manière objective et générale à une fonction exécutive locale ne devraient pas, par principe, constituer des avantages particuliers, dès lors qu'ils ne sont ni individualisés, ni conditionnés à la délibération en cause, ni excessifs.
La rédaction antérieure de l'article L. 1111-6 du CGCT faisait dépendre la neutralisation du conflit d'intérêts de l'existence d'une représentation « prévue par la loi » ; la réforme y substitue le critère de l'absence de « rémunération ou d'avantage particulier ». Se pose alors une question de cohérence avec le droit pénal : la notion de « rémunération ou avantage particulier » au sens du CGCT doit-elle être interprétée en concordance avec l'« intérêt de nature à compromettre l'impartialité, l'indépendance ou l'objectivité » au sens de l'article 432-12 du code pénal ? Une lecture convergente n'est pas dépourvue de fondement : un élu qui perçoit d'un organisme des contreparties excédant le strict cadre de ses indemnités de fonction pourrait être regardé comme tirant de cette situation un intérêt durable et personnel, susceptible d'irriguer l'ensemble des décisions relatives à cet organisme. Cette analyse doit toutefois être articulée avec l'extension jurisprudentielle constante de l'élément matériel du délit : l'élu peut être poursuivi non seulement pour sa participation à la délibération finale, mais plus largement pour toute implication dans le processus décisionnel — travaux préparatoires, interventions en amont ou en aval, voire présence à des réunions informelles. Or le paragraphe I de l'article L. 1111-6 du CGCT ne vise expressément que la participation à la délibération. Interprétée strictement, la disposition conduirait à dispenser l'élu de déport lors de la décision la plus solennelle tout en le maintenant tenu de s'abstenir pour les réunions préparatoires relatives au même dossier — une dissociation artificielle difficilement soutenable sur le plan fonctionnel. La portée réelle de cette incohérence dépendra en réalité de l'interprétation que retiendront les juridictions pénales de la nouvelle rédaction de l'article 432-12 : si l'intérêt entrant dans le champ de l'article L. 1111-6 est qualifié d'intérêt public au sens du code pénal, il sortirait du périmètre de la prise illégale d'intérêts, et la logique du déport perdrait sa justification pénale. L'articulation avec l'article L. 1524-5 du CGCT, relatif aux sociétés d'économie mixte locales, illustre la persistance de ces tensions : la loi du 22 décembre 2025 n'y apporte qu'une modification de coordination, substituant à la référence unique à l'article L. 2131-11 une référence élargie aux articles L. 2131-11, L. 3132-5 et L. 4142-5. Le onzième alinéa de cet article débute toutefois par la formule « nonobstant l'article L. 1111-6 », ce qui invite à appliquer le régime le plus exigeant lorsque les deux textes sont susceptibles de s'appliquer concurremment. Ces évolutions invitent, plus largement, à s'écarter d'une recherche de symétrie parfaite entre le CGCT et le code pénal : les deux ensembles normatifs poursuivent des finalités distinctes, et rien n'impose qu'une illégalité administrative emporte nécessairement une qualification pénale. Cette dualité maintient une zone grise dans laquelle les élus devront continuer d'évoluer avec prudence, en l'absence d'une lecture jurisprudentielle stabilisée des nouveaux textes.
La loi du 22 décembre 2025 modifie substantiellement les dispositions du CGCT relatives à la participation des élus aux délibérations. Les articles L. 2131-11 (communes), L. 3132-5 (départements) et L. 4142-5 (régions) précisent désormais qu'un élu ne peut être regardé comme ayant pris part à une délibération du seul fait de sa présence en séance : « un membre du conseil ne peut être considéré comme ayant pris part à la délibération du seul fait de sa présence à la réunion de l'organe délibérant ». Cette précision marque une inflexion nette par rapport à une lecture antérieure, souvent formaliste, qui conduisait fréquemment à recommander la sortie de salle systématique de l'élu intéressé. Il convient de rappeler que ces textes organisent le régime d'illégalité des délibérations auxquelles ont pris part des conseillers intéressés — fondement de l'annulation contentieuse des décisions locales — tandis que le II de l'article L. 1111-6 du CGCT maintient des interdictions spécifiques en matière de commande publique, les élus concernés ne participant ni aux décisions attribuant un contrat de la commande publique ni aux commissions d'appel d'offres. La réforme permet ainsi de dissocier la participation à la décision de la simple présence à la réunion, et donc le déport de l'obligation matérielle de sortie de salle. Il en résulte une forme d'inversion de la charge de la démonstration : là où le conflit d'intérêts objectif pouvait autrefois être déduit de la seule présence en séance, il conviendra désormais d'établir une participation active — vote, prise de parole, avis exprimé, influence exercée sur le débat. La frontière entre présence et participation reste cependant ténue, en particulier lorsque l'élu concerné exerce des fonctions exécutives. Surtout, la portée de cette évolution doit être strictement circonscrite à son champ normatif : les articles L. 2131-11, L. 3132-5 et L. 4142-5 régissent la légalité des délibérations au regard du droit administratif, mais ne comportent aucune référence explicite à l'article 432-12 du code pénal, contrairement à l'article L. 1111-6. Rien ne permet donc d'affirmer avec certitude que le juge pénal acceptera durablement de dissocier la présence de toute forme de participation au sens de l'infraction.
Parmi les ajustements opérés par la loi du 22 décembre 2025, la question du quorum occupe une place technique mais structurante. Le législateur a introduit une précision attendue, en disposant que les élus soumis à une obligation de déport en application de l'article L. 1111-6 du CGCT ne sont pas comptabilisés parmi les membres en exercice de l'assemblée délibérante pour le calcul du quorum. Cette modification corrige une difficulté pratique du régime antérieur, dans lequel les élus tenus de se déporter continuaient d'être comptabilisés pour le quorum alors même qu'ils ne pouvaient ni participer aux débats ni prendre part au vote — une situation pouvant conduire à des blocages institutionnels, en particulier dans les assemblées de petite taille. La portée de cette exclusion reste toutefois strictement circonscrite aux déports fondés sur l'article L. 1111-6 du CGCT. A contrario, les déports fondés sur d'autres textes ou sur un intérêt personnel distinct de l'intérêt public n'ont aucun effet sur le calcul du quorum : les élus concernés demeurent comptabilisés parmi les membres en exercice, leur retrait étant analysé comme une absence au moment du vote. Il en résulte une dualité de régimes au sein même de la mécanique institutionnelle, qui impose désormais aux services des assemblées délibérantes d'identifier avec précision le fondement juridique du déport invoqué par chaque élu avant de déterminer son incidence sur le quorum. Cette rationalisation est ainsi indissociable d'une complexification corrélative, qui illustre une tension plus générale entre exigence de probité et impératif de continuité institutionnelle.
La réforme du régime des conflits d'intérêts des élus locaux touche à la fois au droit pénal et au droit des collectivités territoriales : son application concrète — rédaction des délibérations, gestion des déports, calcul du quorum — appelle une vigilance renouvelée de la part des exécutifs locaux et de leurs services juridiques. Le cabinet Fleurus Avocats accompagne les collectivités territoriales et leurs élus dans l'analyse de leurs situations de représentation institutionnelle et dans la sécurisation de leurs pratiques délibératives, à la lumière notamment des évolutions déjà apportées par la loi « 3DS » (voir notre article « Conflits d'intérêts publics : la HATVP éclaire les zones d'ombres subsistantes après la loi 3DS »).
Par Fleur Jourdan, associée fondatrice, Fleurus Avocats.
